Menu

การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนกับโครงการพัฒนาของภาครัฐ EEC : ชัยณรงค์ เครือนวน

0 Comments


การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนกับโครงการพัฒนาของภาครัฐ EEC  อ.ชัยณรงค์ เครือนวน  คณะรัฐศาสตร์และนิติศาสตร์ ม. บูรพา

จากเวทีเสวนาสาธารณะออนไลน์ New (ab)normal ทางการเมือง?? โดยเครือข่าย We Watch เวลา 14.00-16.30 น. วันเสาร์ที่ 6 มิถุนายน 2563

สำหรับภาคตะวันออก ประเด็นการพัฒนา จะต้องโฟกัสที่โครงการเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกซึ่งจะนำเสนอ 2 ประเด็นใหญ่ คือ การทบทวนโครงการเขตพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออกหรือ EEC ในฐานะที่เป็นเงื่อนไขที่กีดกันและกดทับการทำงานของภาคประชาชน และการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ประเด็นที่สองคือ กระบวนทัศน์การพัฒนาและการทำงานของภาคประชาชนหลังสถานการณ์โควิด ถ้าเรา จะกลับไปทบทวนการพัฒนา EEC ซึ่งเป็นสถานการณ์ที่เกิดขึ้นก่อนโควิด

เราจะพบว่า EEC เกิดขึ้นท่ามกลางสถานการณ์ที่ไม่ปกติ ทำให้กระบวนการพัฒนาเกิดความไม่ชอบมาพากลในหลากหลายมิติ ส่วนโควิดจะมีผลอย่างไรในการกำหนดนโยบาย การตรวจสอบ การพัฒนา ผมมองโควิดใน 2 มิติที่มีผลต่อการพัฒนา คือ มิติที่เป็นวิกฤติและมิติทางโอกาสไปพร้อม ๆ กัน

ประเด็นแรก ในส่วนของ EEC ช่วงรัฐประหารหรือก่อนโควิด และโฟกัสที่เรื่องการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน เราพบว่าปัญหาการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนถือเป็นปัญหาสำคัญของโครงการพัฒนาต่าง ๆ ที่ถูกดำเนินการโดยรัฐ EEC ถือเป็นตัวแบบโครงการพัฒนาขนาดใหญ่อีกโครงการหนึ่ง ที่ถูกตั้งคำถามกับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ของผู้คนในท้องถิ่น ถ้าเราจะเข้าใจปัญหาการมีส่วนร่วม ปัญหาการพัฒนาที่เกิดขึ้นจาก EEC เราต้องกลับไปทำความเข้าใจตั้งแต่เริ่มต้นทั้งในเชิงกระบวนทัศน์ กลยุทธ์การพัฒนา ในฐานะที่เป็นเงื่อนไขที่นำไปสู่การกีดกันกดทับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน

ถ้าเรากลับไปดูกระบวนทัศน์การพัฒนา EEC คือการพัฒนาที่ถูกบังคับให้เกิดจากส่วนกลางภายปฏิสัมพันธ์ของเครือข่ายชนชั้นนำ ทั้งชนชั้นนำทางการเมือง ชนชั้นนำทางเศรษฐกิจ เทคโนแครตส่วนกลาง และเราทราบโดยทั่วไปว่า EEC เป็นจักรกลการพัฒนาที่ถูกนำมาใช้เพื่อทดแทนจักรกลการพัฒนาแบบเดิมคือ เขตเศรษฐกิจพิเศษชายแดน 10 แห่ง ซึ่งมัน disfunction ไป ฉะนั้นอุดมการณ์ของ EEC คือการผลิตซ้ำเพื่อสืบทอดอุดมการณ์แบบทุนนิยม ส่วนกลยุทธ์การพัฒนาเป็นประเด็นที่น่าสนใจ คือเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนในการพัฒนาโครงการของรัฐ

กลยุทธ์การพัฒนา EEC ใช้วิธีการต่อยอดการพัฒนามาจาก ESB หรือ Eastern Sea Board โดยใช้อำนาจพิเศษเป็นตัวเร่งการขับเคลื่อนการพัฒนา และพยายามรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจทุกอย่างไว้ที่กลไกรัฐส่วนกลาง

การต่อยอดโครงการพัฒนา Eastern Sea Board เราเห็นชัดเจน 2 รูปแบบ ใช้พื้นที่การพัฒนาเดิมของ Eastern Sea Board คือพื้นที่ของ 3 จังหวัด แต่ EEC ต่างเล็กน้อย มีการเปิดพื้นที่ใหม่คือฉะเชิงเทรา กลายเป็นเงื่อนไขที่นำไปสู่ความขัดแย้งในจังหวัดฉะเชิงเทรา ในขณะเดียวกันก็เห็นความพยายามที่จะยกระดับการพัฒนาอุตสาหกรรมเดิมและสร้างอุตสาหกรรมสมัยใหม่ที่เรารู้จักในส่วน New S-Curve เป็นต้น ส่วนประเด็นการใช้อำนาจพิเศษเป็นตัวเร่งรัดให้เกิดการพัฒนา เราเห็นได้ชัดเจน คือมีการใช้อำนาจตามมาตรา 44 โดยการออกคำสั่งหัวหน้ารักษาความสงบที่เกี่ยวข้องกับ EEC โดยตรง 3 ฉบับ และเชื่อมโยงกับการพัฒนา EEC อีก 2 ฉบับ เป้าหมายของการใช้อำนาจพิเศษในที่นี้คือ การสร้างข้อยกเว้นทางกฎหมาย เร่งรัดตัดตอนขั้นตอนตามกฎหมายปกติเพื่อทำให้ EEC ขับเคลื่อนไปด้วยความรวดเร็ว

คำสั่งหัวหน้า คสช. ที่เกี่ยวของกับการพัฒนา EEC มีผลที่ทำให้เกิดการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายในเขต EEC ถึง 3 ฉบับ (1. พรบ. ส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ. 2535 2. พรบ.การเดินอากาศ พ.ศ. 2497 และ 3. พรบ.ว่าด้วยการผังเมือง พ.ศ. 2518) ต่อมาพบว่าคำสั่งหัวหน้า คสช. ถูกยกเลิกไปภายหลังมีการประกาศ พรบ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออกเมื่อปี 61 แต่ยังคงมีบทเฉพาะกาลหลายข้อ ที่ทำให้คำสั่งของหัวหน้า คสช. บางข้อยังสามารถบังคับใช้อยู่

หากกลับมาดูเนื้อหาสาระของ พรบ. ฉบับนี้ เราจะพบว่าบทบัญญัติหรือเนื้อหาคำสั่ง คสช. หลายข้อยังคงถูกนำมาบัญญัติซ้ำอีกครั้งใน พรบ. EEC เช่น การสร้างข้อยกเว้นการประเมินผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม การกำหนดแนวทางการร่วมทุนกับเอกชนหรือเอกชนเป็นผู้ร่วมลงทุน หรือการพัฒนาอุตสาหกรรมการบิน เป็นต้น

ขณะเดียวกัน ในตัว พรบ. EEC มีการยกเว้นการบังคับใช้กฎหมายบางมาตราในเขต EEC (พรบ.เขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก พ.ศ. 2561) เพิ่มขึ้นอย่างน้อยอีก 7 ฉบับ (1. ประมวลกฎหมายแพ่งและพานิชย์ 2. พรบ.การเช่าอสังหาริมทรัพย์เพื่อพานิชยกรรมและอุตสาหกรรม พ.ศ. 2542 3. ประมวลกฎหมายที่ดิน 4. พรบ.อาคารชุด พ.ศ. 2522 ม 5. พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 6. พรบ.ศุลกากร พ.ศ. 2560 7. พรบ.ควบคุมการแลกเปลี่ยนเงิน พ.ศ. 2485) ในการถ่ายโดยอำนาจ อนุญาต ให้สิทธิ หรือให้สัมปทานตามบทบัญญัติของกฎหมายอีก 8 ฉบับ (1. ประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 58 พ.ศ. 2515 2. พรบ.ว่าด้วยการเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ. 2456 3. พรบ.การชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 4. พรบ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 5. พรบ.ทางหลวงสัมปทาน พ.ศ. 2542 6. พรบ.พลังงานนิวเคลียร์เพื่อสันติ พ.ศ. 2560 7. พรบ.ส่งเสริมการลงทุน พ.ศ. 2560 8. พรบ.การเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของประเทศสำหรับอุตสาหกรรมเป้าหมาย พ.ศ. 2560) มาสู่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก

รวมถึงการสร้างเงื่อนไขให้คณะกรรมการนโยบายมีสิทธิและมีอำนาจตามกฎหมายอีก 3 ฉบับ (1. พรบ. การปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. 2518 2. พรบ.ที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2518 3. พรบ.ว่าด้วยการให้เอกชนลงทุนในกิจการของรัฐ พ.ศ. 2556) ให้คณะกรรมการนโยบายมีอำนาจ นอกจากนี้ ยังมีการให้อำนาจในการอนุญาต อนุมัติ หรือให้ความเห็นชอบตามกฎหมายอีก 8 ฉบับแก่เลขา EEC (1. พรบ.การขุดดินและถมดิน 2. พรบ. ควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 3. พรบ. จดทะเบียนเครื่องจักร พ.ศ. 2514 4. พรบ.การสาธารณสุข พ.ศ. 2535 5. พรบ.คนเข้าเมือง พ.ศ. 2522 6. พรบ.ทะเบียนพาณิชย์ พ.ศ. 2499 7. พรบ.โรงงาน พ.ศ. 2535 8. พรบ.การจัดสรรที่ดิน พ.ศ. 2553)

กล่าวได้ว่านับตั้งแต่เรามีคำสั่งหัวหน้า คสช. เรื่อยมาจนถึงการประกาศใช้ พรบ. EEC มีกฎหมายที่ถูกยกเว้น ถ่ายโอนอำนาจมาสู่คณะกรรมการนโยบายฯหรือเลขาฯ EEC จำนวนทั้งสิ้น 29 ฉบับ เช่นเดียวกับการรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง โดยเฉพาะการรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจในการกำหนดนโยบาย ทิศทางการพัฒนา การติดสินใจเรื่องนโยบาย หรือการกำกับติดตามไว้ที่คณะกรรมการนโยบายเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก หากดูโครงสร้างคณะกรรมการฯ ตาม พรบ. EEC กฎหมายระบุให้มีคณะกรรมนโยบายฯ 28 ท่าน มีการแต่งตั้ง 23 ท่าน 24 ตำแหน่ง เพราะนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีกลาโหมเป็นคนเดียวกัน โครงสร้างของคณะกรรมการชุดนี้ ร้อยละ 67 หรือ 13 ท่านเป็นนักการเมืองและรัฐมนตรี อีก 4 ท่านหรือ 17 เปอร์เซ็นต์เป็นข้าราชการประจำ 3 ท่านหรือ 12 เปอร์เซ็นต์เป็นผู้ประกอบการในภาคเอกชน และมีผู้ทรงคุณวุฒิ 2 ท่าน คือรัฐมนตรีต่างประเทศซึ่งเป็นข้าราชการและอดีตผู้บริหารรัฐวิสาหกิจ คืออดีตผู้บริหาร ปตท. จะเห็นว่าโครงสร้างของคณะกรรมชุดนี้ไม่มีตัวแทนของภาคประชาชนหรือภาควิชาการอยู่เลย

อีกตัวหนึ่งของโครงสร้างการตัดสินใจในการพัฒนาในเขต EEC คือในตัว พรบ. EEC มีการกำหนดให้มีการจัดตั้งกองทุนพัฒนาเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก วัตถุประสงค์นั้นดี คือช่วยเยียวยาประชาชนหรือชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากการพัฒนา EEC แต่เมื่อเราดูโครงสร้างของคณะกรรมการบริการกองทุนชุดนี้ พบว่าประกอบด้วยข้าราชการส่วนกลางทั้งหมด ไม่มีตัวแทนของภาคประชาชนหรือกลไกรัฐในท้องถิ่นหรือไม่มีตัวแทนของกลไกรัฐในส่วนภูมิภาคไปเป็นคณะกรรมการชุดนี้ข้อสังเกตคือ โครงสร้างของคณะกรรมการชุดนี้มี 7 คน แต่มาจากแค่ 2 หน่วยงาน คือ สำนักงาน EEC และกระทรวงการคลัง ถ้าเราดูเรื่องการขับเคลื่อนนโยบายหรือการนำนโยบายไปปฏิบัติใช้ พบว่ามีกลไกรัฐส่วนกลางเป็นผู้รับผิดชอบโครงการพัฒนาทั้งหมดในพื้นที่ EEC ฟันเฟืองสำคัญคือสำนักงานนโยบาย EEC แต่ปรากฎว่ามีกลไกรัฐทางด้านความมั่นคงอย่างกองทัพเรือเข้ามาเป็นจักรกลหนึ่งในการชับเคลื่อนความมั่งคั่งด้วย เห็นได้จากการมอบหมายให้กองทัพเรือเป็นผู้รับผิดชอบโครงการพัฒนาที่สำคัญ ๆ หลายโครงการในพื้นที่ EEC เช่น การพัฒนาสนามบินอู่ตะเภาและเมืองการบินภาคตะวันออก หรือการพัฒนาท่าเรือพานิชย์สัตหีบ ทั้งการร่วมพัฒนากับการบินไทย อู่ซ่อมบำรุงอูตะเภาซึ่ง Airbus เพิ่งยกเลิกไป

หากถามว่าที่ผ่านมา ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วมบ้างหรือไม่ คำตอบคือพอมีให้เห็นอยู่บ้างแต่เป็นเพียงการร่วมรับฟังความคิดเห็น ถือว่าเป็นการมีส่วนร่วมที่ต่ำที่สุด ตัวอย่างของกระบวนการมีส่วนร่วม เช่น การจัดทำแผนผังการใช้ประโยชน์ที่ดินเขตพัฒนาพิเศษภาคตะวันออก จากสำนักงาน EEC พบว่าในกระบวนการจัดทำแผนผัง มีการจัดรับฟังความคิดเห็น 40 ครั้ง เป็นเวทีที่เป็นทางการ 25 ครั้ง ไม่เป็นทางการ 15 ครั้ง มีคนเข้าร่วมประมาณ 5,000 คน ในเชิงปริมาณนั้นถือว่าโอเค แต่ในเรื่องคุณภาพนั้นถูกตั้งคำถามมากสำหรับเวที 40 ครั้งหรือ 25 ครั้งที่เป็นทางการที่สำนักงาน EEC จัดขึ้น แน่นอนว่าการพัฒนาที่รวมศูนย์นั้นรวบอำนาจการตัดสินใจเช่นนี้มันถูกตั้งคำถามจากผู้คนบางกลุ่ม โดยเฉพาะประชาชนที่ได้รับผลกระทบ นักวิชาการ นักพัฒนาเอกชน โดยเฉพาะกระบวนการกำหนดนโยบายที่ขาดการมีส่วนร่วมไปเอื้อประโยชน์ให้กับกลุ่มทุน เช่น กรณีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบการใช้ประโยชน์ที่ดินจากพื้นที่สีเขียวเป็นพื้นที่สีม่วงเพื่อรองรับการจัดตั้งนิคมอุตสาหกรรมแห่งหนึ่ง
หรือกรณีการกำหนดเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษ ปัจจุบันมีเขตส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษในพื้นที่ EEC ที่ประกาศในราชกิจจานุเบกษา 25 เขต 23 เขตเป็นนิคมอุสาหกรรมที่อยู่ในมือของกลุ่มทุนเพียง 9 กลุ่ม อีก 2 เขตเศรษฐกิจพิเศษอยู่ใน 2 มหาวิทยาลัย คือพื้นที่บางส่วนของมหาวิทยาลัยบูรพา บางแสน กับพื้นที่บางส่วนของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ศูนย์พัทยา แต่ก็พอเข้าใจได้ว่าเป็นการส่งเสริมเศรษฐกิจพิเศษเพื่ออุตสาหกรรมทางการแพทย์และเรื่องสุขภาพ

ประเด็นต่อมาที่ถูกตั้งคำถามมากคือ จุดเริ่มต้นของ EEC ได้สร้างหรือยัดเยียดความเป็นชายขอบให้คนกลุ่มหนึ่ง เนื่องจากการกระบวนการการพรากสิทธิแย่งยึดที่ดินเพื่อนำไปใช้ประโยชน์ในการพัฒนา ทั้งการพรากสิทธิ แย่งยึดทั้งหลายหรือทั้งการเวรคืน หรือการพรากสิทธิแย่งยึดในระบบตลาด ความพยายามยกเลิกการเช่าที่ดินของรัฐในบางพื้นที่ ทั้งหมดนี้คือว่าไม่ปกติของกระบวนการพัฒนาโดยเฉพาะโครงการพัฒนาขนาดใหญ่ อย่าง EEC ซึ่งส่งผลกระทบต่อวิถีการดำเนินชีวิต วิถีการผลิตของคนในท้องถิ่นอย่างมากมาย

ประเด็นที่สอง โควิดจะมีผลอย่างไรต่อการกำหนดนโยบายและการตรวจสอบของ EECอย่างที่ผมมองโควิดใน 2 มิติในกระบวนการพัฒนา ทั้งมิติที่เป็นวิกฤติและมิติที่เป็นโอกาส

สถานการณ์ครั้งนี้ทำให้เห็นว่า การพัฒนาเศรษฐกิจโดยการพึ่งพาการลงทุนจากต่างประเทศ การพึ่งพาการท่องเที่ยว บริการ หรือการพึ่งพาภาคอุตสาหกรรมอย่างเดียวนั้นมีความเปราะบางอย่างยิ่ง เราเห็นการปิดตัวของโรงงานอุตสาหกรรม เราเห็นผู้คนกลุ่มหนึ่งที่ทำงานในภาคการท่องเที่ยวต้องตกงานเป็นจำนวนมาก ด้วยเหตุนี้ เมื่อเกิดสถานการณ์โควิด เราต้องทบทวนหรือปรับประบวนทัศน์การพัฒนาใหม่ โดยเฉพาะการสร้างความสมดุลย์ระหว่างภาคการผลิตต่าง ๆ ในเคสของ EEC เราทุ่มสรรพกำลังกำลังทั้งหมดไปในภาคอุตสาหรกรรม ละเลยการผลิตในภาคเกษตรกรรมทั้งที่มีความสำคัญอย่างมาก เนื่องจากมันเป็นหลังพิงและหลักประกันของการมีชีวิตอยู่ ของความอยู่รอด ดังนั้นยุทธศาสตร์การพัฒนา EEC ที่ควรจะเป็น ควรเดินไป 2 หรือ 3 ขาพร้อมกัน คือ แหล่งอุตสาหกรรม แหล่งผลิตอาหาร และแหล่งการท่องเที่ยว เป็นต้น การผลิตอาหารนั้นสำคัญ พื้นที่ EEC บางพื้นที่เป็นแหล่งผลิตอาหารที่สำคัญ หล่อเลี้ยงผู้คนในภาคตะวันออก และทั้งประเทศ แต่พื้นที่เหล่านี้กำลังถูกเปลี่ยนแปลงไป ถูกใช้ไปเพื่อการพัฒนาอุตสาหกรรม

ในขณะเดียวกัน ด้วยตัว พรบ. พรก. ฉุกเฉิน รวมถึงมาตรการป้องกันแก้ไขโควิดหลายมาตรการก็ส่งผลต่อการทำงานของภาคประชาชน และส่งผลต่อการทำงานการตรวจสอบของภาคประชาชน ประเด็นคือ ลำพังสถาการณ์ปกติ การเข้าไปมีส่วนร่วมของภาคประชาชนโดยเฉพาะโครงการพัฒนาของรัฐ ก็เป็นไปด้วยความยากลำบากอยู่แล้ว เมื่อเกิดโควิด โจทย์ที่เกิดขึ้นตามมาก็คือ ภาคประชาชนอาจเผชิญกับแรงกดดันใน 2 ด้านคือ ด้านแรกคือการเผชิญกับความสำพันธ์ทางอำนาจที่ไม่เท่าเทียมกันซึ่งเป็นสถาการณ์ที่ดำรงอยู่มานานแล้ว เนื่องจากรัฐถืออำนาจนำในการพัฒนามาโดยตลอด เวลาเราถูดถึงการมีส่วนร่วม เราใช้รัฐและกลไกรัฐเป็นตัวตั้งมาโดยตลอด ประชาชนเป็นเพียงผู้ต่อรอง ด้วยเหตุนี้กลไกรัฐจึงกลายเป็นคนกำหนดกฎเกณฑ์หรือทิศทางการมีส่วนร่วม คือถ้าชุมชนเราเข้มแข็ง ประชาชนเข้มแข็ง พลังอำนาจของประชาชนก็จะมีมาก ตรงกันข้าม หากภาคประชาชนหรือชุมชนอ่อนแอ กลไกรัฐก็จะเปิดพื้นที่การมีส่วนร่วมเฉพาะเท่าที่จำเป็นหรือตามบทบัญญัติของกฎหมายเท่านั้น เมื่อเป็นเช่นนี้ กระบวนการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการพัฒนาจึงเป็นเหมือนพิธีกรรม ในเชิงสัญลักษณ์ เหมือนเทนโนโลยีทางอำนาจที่ถูกรัฐนำมาใช้เพื่อสร้างความชอบธรรมในการขับเคลื่อนนโยบายหรือการกำหนดนโยบาย

ประเด็นที่สองที่จะเป็นเงื่อนไขในการทำให้ภาคประชาชนทำงานยากขึ้น เราเผชิญกับวาทกรรมที่เรียกว่าวาทกรรมโควิดเช่น สุขภาพสำคัญกว่าเสรีภาพ เป็นต้น เมื่อเป็นเช่นนี้ ทำให้ภาคประชาชนทำงานลำบาก แต่ทั้งนี้ทั้งนั้น เราก็ต้องดูต่อไปว่าโควิดในครั้งนี้จะกินระยะเวลานานเท่าไหร่

Tags: , ,

Leave a Reply

Your email address will not be published. Required fields are marked *